Ruimtelijke ordening

Zorgboerderijen en Ruimtelijke ordening

Een zorgboerderij moet rekening houden met het ruimtelijke beleid van de overheid. In de meeste bestemmingsplannen van deze tijd is er niets geregeld voor zorgboerderijen. Dat houdt in dat initiatiefnemers niet weten waar ze aan toe zijn en dat ook gemeenteambtenaren geen duidelijk handvat hebben hoe met dit onderwerp omgegaan moet worden. Wel is er over het algemeen een positieve tendens waarneembaar in de ontwikkelingsmogelijkheden in het landelijke gebied.
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de relatie zorg en de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet Milieubeheer.

Het is niet eenduidig aan te geven hoe gehandeld moet worden op het gebied van Ruimtelijke Ordening wanneer men een zorgboerderij start. Dit hangt af van de inhoud van het bestemmingsplan, de situatie op en van het bedrijf en de welwillendheid van de gemeente. Daarbij kan ook nog een rol spelen of de zorg plaatsvindt in een reeds bestaand gebouw of dat er een nieuw gebouw voor opgericht moet worden. Ook de doelstelling en de aard van de zorg op de boerderij kan van doorslaggevend belang zijn. Is de zorg gericht op het werken op het bedrijf dan is dat heel wat anders dan dat het zorg is die daar geheel los van staat. Ook is er bijvoorbeeld een groot verschil tussen zorg die uitsluitend bestaat uit dagopvang of dat er ook sprake is van een woonvorm.

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

In Nederland zijn voor de realisering van zorg op de boerderij verschillende wetten van belang. De twee belangrijksten in het kader van de realisering van zorg zijn:

Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO);
Wet Milieubeheer (WM).

Beide kennen diverse daaraan gekoppelde regelingen die ook hun invloed op het proces uitoefenen. De aandacht gaat in dit hoofdstuk naar deze twee wetten. Waar nodig zal verwezen worden naar andere wet- en regelgeving.

Het Rijk en de provincies bepalen in grote lijnen wat in het buitengebied wel en niet mag. De WM wordt geheel op rijksniveau bepaald. De WRO kent verschillende lagen. Het Rijk bepaalt het grote raamwerk, de provincies een globale invulling van het raamwerk en binnen deze grote lijnen bepaalt elke gemeente zelf hoe dit wordt ingevuld. De hogere wetgeving bepaalt het beleidsmatige plafond voor de lagere wetgeving. De gemeente legt haar invulling van het beleid vast in een bestemmingsplan en in dit bestemmingsplan worden bindende voorschriften opgenomen. Gemeenten zijn verplicht om voor het buitengebied een bestemmingsplan te maken. Voor gebieden binnen de bebouwde kom hoeft dit niet. Binnen de procedure voor het opstellen van dit bestemmingsplan vindt ook een milieu-afweging plaats.

Bestemmingsplan

In het kader van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is de gemeente verplicht om voor het buitengebied een bestemmingsplan op te stellen. In zo’n bestemmingsplan is aangegeven op welke wijze de gronden en gebouwen gebruikt mogen worden en welke bouwmogelijkheden aanwezig zijn.In de regel is voor agrarische bedrijven een agrarisch bouwperceel toegekend. Daarbij is omschreven dat gebouwen op dit bouwperceel gebruikt mogen worden voor de agrarische bedrijfsvoering. Dit geldt ook voor nieuw op te richten bouwwerken en natuurlijk ook voor het gebruik van alle gronden. Wanneer een perceel een agrarische bestemming heeft mag er alleen gewoond worden door de agrarische ondernemer en niet door anderen.
Verder geeft het bestemmingsplan bijvoorbeeld aan hoe groot de bebouwing op het perceel mag zijn.Formeel gesproken, biedt de agrarische bestemming meestal geen mogelijkheid voor zorg op een agrarisch bedrijf. Het gaat hier immers niet om agrarisch gebruik. Een aanpassing zal dan ook meestal noodzakelijk zijn. In nieuwere bestemmingsplannen zit meestal wat meer ruimte voor niet agrarisch gebruik binnen de agrarische bestemming.
Iedereen die plannen heeft voor het opzetten van een zorgboerderij doet er verstandig aan te kijken of dit binnen het bestemmingsplan past. Hou er daarbij rekening mee dat planologische procedures tijdrovend zijn!

Wet Milieubeheer

In deze wet worden de effecten van bedrijvigheid getoetst aan hun effecten op de omgeving in de meest brede zin van het woord. Andersom worden ontwikkelingen in de omgeving getoetst aan de aanwezige bedrijven. In de milieuvergunningen zijn geen voorzieningen opgenomen voor zorg op de boerderij. Een aanpassing zal dan ook noodzakelijk zijn.
De belangrijkste vraag in dit verband is welk effect zorg heeft op de beoordeling van het eigen bedrijf en de omliggende agrarische bedrijven in het kader van aan deze wet gerelateerde stankregelgeving. In de huidige regelgeving wordt zorg niet expliciet genoemd. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld het kamperen bij de boer. De vraag bij de beoordeling is dus of de functies strijdig zijn met het agrarisch functioneren. De beantwoording van die vraag is weer afhankelijk van aard en omvang. Daarop komen we straks terug.
Om voor de eigen milieuvergunning de zaak op orde te krijgen, kan gewerkt worden met een melding ex artikel 8.19 Wet Milieubeheer. Het kan zijn dat een gemeente daar geen genoegen mee neemt omdat het aantal vervoersbewegingen van en naar het bedrijf toeneemt. In het meest vergaande geval kan een aanpassing van de milieuvergunning worden gevraagd, afhankelijk van de gemeente en de ligging van het bedrijf. Voor bedrijven die nu vallen onder een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) melkveehouderij kan een melding ex artikel 8.19 niet worden toegepast en dat houdt in dat er een nieuwe melding in het kader van de AMvB gedaan moet worden. Omdat er een nieuwe activiteit wordt toegevoegd kan de gemeente in dit geval verzoeken om een milieuvergunning aan te vragen.

Koppelingen

De gemeente moet de ruimtelijke ontwikkelingen in het bestemmingsplan toetsen aan de Wet Milieubeheer. Vanuit de Wet Milieubeheer liggen er ook directe koppelingen met de WRO. Het is via deze koppeling verboden om een gebouw op te richten en/of te gebruiken als de milieuvergunning dat niet toelaat. Het toetsen aan beide wetgevingen moet dan ook tegelijkertijd gebeuren om geen tijd te verliezen.

Aard en omvang van de zorgboerderij

In aard en omvang kunnen er in de zorg grote verschillen zitten. Aard en omvang bepalen in grote mate de toelaatbaarheid van de functies op het agrarische bedrijf.
Uitgangspunt voor een realiseerbaar plan behoort te zijn, dat zorg op de boerderij een wezenlijk onderdeel is van de inrichting en er een vaste koppeling bestaat tussen de zorg en het functioneren van de boerderij. Hierbij kan een vergelijking getrokken worden met het fenomeen kamperen bij de boer. Dat houdt dan in dat door het oprichten van een zorgdienst de categorie-indeling ten opzichte van de omgeving niet verandert. Infomil, de telefonische informatiedienst van het ministerie van VROM, heeft dit bevestigd, ervan uitgaande dat er sprake is van een onderdeel van de totale inrichting.

In alle gevallen is daarbij een zorgvuldige planbeschrijving een must. Daarin moet ook de samenhang tussen zorg en agrarisch bedrijf helder worden omschreven.
Verder moet er rekening worden gehouden met toetsing van de plannen op een aantal beleidsmatige en technische aspecten als:

ruimtelijke uitstraling;
ligging;
verkeersbewegingen;
geluids(overlast)bepalingen;
bouwtechnische inrichtingeisen;
(ver-) bouwvergunningen;
riolering enzovoort.

Het is aan te bevelen om te voorkomen dat u verstrikt raakt in al deze regelgeving. Zoek daarom, voor het (voor)overleg met de gemeente en de concrete aanvraagprocedures¸ vooraf steun bij een onafhankelijk en deskundige adviseur op het gebied van ruimtelijke ordening en milieubeheer (ROM). Hij of zij kan u, op ROM-gebied, ook verder begeleiden bij het realiseren van uw plannen.
Een zorgboerderij ligt doorgaans in het buitengebied. Er zijn diverse situaties mogelijk:

Het agrarische bedrijf blijft functioneren;
Het agrarische bedrijf stopt;
Er wordt invulling gegeven aan een leegstaande locatie;
Er wordt geheel nieuw gebouwd.

Deze vier opties zijn op zich weer onder te verdelen in verschillende soorten zorg:
a) zorgboerderij met dagbesteding;
b) zorgboerderij met logeeropvang;
c) zorgboerderij met woonvoorziening.

1a.    Zorgboerderij met dagbesteding
Een dergelijke zorgboerderij zal over het algemeen als acceptabel worden beschouwd. De deelnemers werken mee op het bedrijf en de dagbesteding vergt weinig investeringen. Meestal is een kantine wel gewenst. Deze is vaak te realiseren in een bestaande ruimte. Op het moment dat er sprake is van een bouwvergunningspichtige activiteit kunnen er vertragingen gaan ontstaan. De vraag, bij de beoordeling van een noodzakelijke bouwvergunning, is in hoeverre er gebouwd wordt voor de agrarische bedrijfsvoering en of het past binnen het kader van het bestemmingsplan en de milieuvergunning. Dit punt is zeker discutabel en de beoordeling zal per gemeente verschillen. Hoofddiscussiepunt zal zijn of de arbeidsinzet productief is voor het bedrijf of voor de zorg. In het eerste geval zal het geen probleem zijn, in het tweede geval wel. Een procedure voor het realiseren van de zorgboerderij kan het gevolg zijn. Welke procedure dat is, wordt in het stroomschema weergegeven. In de modernere bestemmingsplannen is in veel gevallen voldoende ruimte aanwezig om dit bij recht of met een lichte vrijstellingsprocedure (artikel 15 WRO) te regelen.

1b.    Zorgboerderij met logeeropvang
In beginsel zit er weinig verschil tussen deze optie en de vorige. Het wezenlijke verschil is het nachtelijke verblijf van deelnemers. Zolang dat kan worden gerealiseerd binnen de inhoud van de woning, bijvoorbeeld in de vorm van extra slaapkamers, zal de problematiek niet verschillen van die van 1a. Wel is hier natuurlijk een bouwvergunning voor nodig als er extra kubieke meters nodig zijn om de logeerruimte te realiseren. Ook hiervoor gelden dan weer procedures.

1c.    Zorgboerderij met woonvoorziening
Deze optie verschilt wezenlijk van die van de voorgaande twee. Hier zal sprake zijn van een extra woning/woonruimte. In beginsel zal deze extra woonruimte worden getoetst aan de bedrijfsmatigheid (is het noodzakelijk voor beheer en toezicht). Al heel snel kan de conclusie getrokken worden dat dat niet het geval is. Immers de bewoner kan niet zelfstandig toezicht houden. Om dit op te lossen is een vrijstellingsprocedure (artikel 19.1 WRO) nodig of zelfs een planherziening. Voor meer informatie over wonen op de boerderij, zie deel I.

De overige situatiesDe onder 2, 3 en 4 genoemde situaties wijken in zoverre af van die onder 1 dat hier een andere beleidsbenadering past.
Situatie 2 valt onder het beleid voor Vrijkomende agrarische bedrijfslocaties. Hierbij wordt beoordeeld of de nieuwe functie binnen het beleid op die locatie past. Er zal een bestemmingsplanherziening noodzakelijk zijn om de nieuwe functie te realiseren. Nieuwere bestemmingsplannen hebben in het algemeen wat meer faciliteiten om dit met een binnenplanse wijziging (artikel 11 WRO) te regelen.
Situatie 3 valt onder het beleid voor de plattelandsvernieuwing. Leegstaande en met verpaupering bedreigde locaties kunnen met een nieuwe functionele invulling weer een impuls geven in een bepaald gebied. De noodzakelijke procedures zullen niet van situatie 2 verschillen, omdat het hier in veel gevallen gaat om een locatie waar een agrarisch bedrijf gestopt is.
Situatie 4 is vergelijkbaar met 3, zij het dat hier duidelijk een zwaardere afweging moet worden gemaakt: “Verdraagt het RO-beleid, het milieu en het landschap deze nieuwe functie?” Dat zal de hamvraag zijn bij een dergelijke ontwikkeling. Gehele nieuwbouw ten behoeve van een niet agrarische functie in het buitengebied ligt niet voor de hand en deze situatie zal zich dan ook niet vaak voor doen.

In de praktijk blijkt dat er nogal verschillend met deze kwesties wordt omgegaan. In sommige gevallen blijkt een (schriftelijk) verzoek te resulteren in een antwoord met de strekking van “het kan niet”. In andere gevallen is het “we willen wel maar weten nog niet hoe” en in weer andere gevallen is het “wij willen wel maar mogen niet van de provincie”.
Op de te volgen procedures wordt apart teruggekomen. De meest belangrijke vraag is immers wil de gemeente meewerken of niet, want waar een wil is, is een weg. Daarna volgt de vraag hoe ze dat wil doen.

Procedures

Als eenmaal de keuze voor de start van een project is gemaakt, is de eerst vraag die gesteld moet worden: “Wil de gemeente aan mijn project meewerken?” Een oud gezegde is hier van toepassing: Niets is onmogelijk voor hen die willen!
Om te kunnen bepalen of die wil er is, moet eerst een overleg gestart worden met de ambtenaren van uw gemeente en mogelijk ook met politieke vertegenwoordigers. Als de ambtenaren welwillend zijn om positief te adviseren, gaat de politiek meestel wel mee. Als men ambtelijk niet wil, kan het zijn dat de politiek de ambtelijke medewerking in gang kan zetten.
De wil kan ook afhankelijk zijn van de ruimte die het provinciale beleid op dat moment biedt. We gaan ervan uit dat die er wel is, om het verhaal voor u niet nog ingewikkelder te maken.

Het stroomschema (eind van deze paragraaf) geeft de wegen aan die bewandeld moeten worden om een initiatief te realiseren. Beelden spreken soms duidelijker dan tekst. Uitleg van de RO-procedures is wenselijk om duidelijk te maken waar u mee te maken hebt en welke voor- en nadelen er aan een procedure zitten.

In het stroomschema komt u de volgende artikelen van de WRO tegen:

art. 10 (bestemmingsplanherziening);
art. 11 (bestemmingsplanwijziging);
art. 15 (binnenplanse vrijstelling);
art. 19 (zelfstandige project-/vrijstellingsprocedure).

Artikel 10 WRO is een beleidsmatige herziening van het bestemmingsplan. Dit betekent dat het bestemmingsplan niet in de gewenste ontwikkeling voorziet en dat het beleid voor het bestemmingsplangebied wordt herzien. Deze herzieningsbevoegdheid is voorbehouden aan de gemeenteraad en is de meest omvangrijke procedure in het kader van de WRO.
--> De tijdsduur van deze procedure bedraagt tussen de 2 en 3 jaar (mede afhankelijk van bezwaar en beroep)

Artikel 11 WRO is een binnenplanse wijzigingsmogelijkheid die door de raad is gedelegeerd aan B & W. Het bestemmingsplan voorziet dan beleidsmatig al in (door de raad vastgestelde en de provincie goedgekeurde) alternatieve functies voor leegkomende agrarische bedrijfsgebouwen. Het verschilt per gemeente hoe die bevoegdheid is gedefinieerd en welke ruimte die dus biedt. Een wijzigingsprocedure wordt meestal toegepast als de bestaande bestemming niet meer uitgeoefend wordt. Bijvoorbeeld bij het stoppen van een agrarisch bedrijf kan de agrarische bestemming (het bouwperceel) er afgehaald worden en dan zijn er mogelijkheden voor de toekenning van andere functies. Deze procedure is lichter dan de art. 10 herziening, omdat de raad geen besluit meer hoeft te nemen.
--> De tijdsduur van deze procedure bedraagt tussen de 6 en de 8 maanden.

Artikel 15 WRO biedt de mogelijkheid om een vrijstelling op te nemen voor ondergeschikte onderdelen. Dit kunnen functies, werkzaamheden of bouwwerken zijn. De activiteit waarvoor vrijstelling wordt verleend moet in het bestemmingsplan omschreven staan. Dit is de “lichtste’’ procedure binnen het kader van de WRO, B&W kunnen deze vrijstelling verlenen.
--> De tijdsduur van deze procedure bedraagt tussen de 6 en de 8 weken.

Artikel 19 lid 1 WRO is een zelfstandige projectprocedure waarbij vrijstelling wordt verleend van het bestemmingsplan. Hierbij wordt het beleid niet gewijzigd, maar er wordt éénmalig afgeweken van het bestemmingsplan. Dit lid regelt dat de gemeenteraad voor de verwezenlijking van een project vrijstelling verleent van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Ook moet de provincie een verklaring afgeven dat zij geen bezwaar heeft tegen het verlenen van de vrijstelling. Deze procedure wordt vaak gepropageerd als de meest wenselijke als het project niet past binnen het bestemmingsplan en er geen binnenplanse vrijstellings- of wijzigingsbevoegdheid voorhanden is. Het is in dat geval de snelste procedure. Er kleeft echter één groot nadeel aan. Er wordt (in een positief geval) alléén voor dat specifieke bouwplan en dat bepaalde gebruik een vrijstelling/vergunning afgegeven. Elke aanpassing vereist formeel weer een nieuwe procedure (tenzij het binnen de bebouwde kom ligt, maar dat is hier niet aan de orde). Aan het eind van dit hoofdstuk worden de twee andere leden van dit artikel volledigheidshalve nog genoemd, maar die zullen in de praktijk niet of nauwelijks toepasbaar blijken.
Aangetekend dient wel te worden dat de gemeente voor het toepassen van art. 19 lid 1 WRO haar bestemmingsplan redelijk actueel moet hebben. De lengte en toepasbaarheid van de procedure is daarvan afhankelijk:
a) Is het bestemmingsplan jonger dan 10 jaar, dan dient de vrijstellingsprocedure zonder meer doorlopen worden;
b) Is het ouder dan 10 jaar, dan moet door de raad een voorbereidingsbesluit genomen worden;
--> De tijdsduur bij situatie als beschreven onder a) ligt op ongeveer 8 maanden.
--> De tijdsduur bij situaties als beschreven onder b) ligt tussen de 8 en 10 maanden, daarbij is het van belang dat tijdig wordt gewerkt aan het nemen van een voorbereidingsbesluit door de raad.

Het is belangrijk in dit soort situaties waarbij meerdere besluiten noodzakelijk zijn voor een project, dat er een goede coördinatie plaatsvindt. Procedures kunnen gelijktijdig worden voorbereid zodat niet op de afloop van elke procedure afzonderlijk gewacht hoeft te worden. Goed contact met de gemeente is van groot belang.

Milieuvergunning. In het stroomschema ziet u ook de toetsing en/of wijziging van de milieuvergunning. Ook hiervoor moet een procedure doorlopen worden, als blijkt dat de activiteit niet past binnen de verleende vergunning. De tijdsduur is afhankelijk van het type bedrijf en de bijbehorende regelgeving. In beginsel heeft de gemeente 6 maanden de tijd om op een aanvraag milieuvergunning te beslissen. In de praktijk zijn er echter geen middelen beschikbaar om dit af te dwingen als een gemeente hier niet aan voldoet. Een melding in het kader van de AMvB gaat uiteraard sneller.

Procedurekeuze. De gemeente zal, gerelateerd aan de zwaarte van de situatie en de mogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, een keuze moeten maken voor de procedure die ze wil toepassen. Daarop kunt u weinig invloed uitoefenen. Politieke druk kan daarbij een rol spelen. In zo’n geval is het benaderen van de politieke fracties een optie.

De keuzemogelijkheden worden onder andere bepaald door de mogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. In zijn algemeenheid is het dan ook van belang dat bij de totstandkoming van bestemmingsplannen aandacht wordt geschonken aan dit onderwerp. Een goede flexibiliteitsregeling, dat wil zeggen goede vrijstellings- en wijzigingsbepalingen, is heel belangrijk. Daarmee kunnen later de procedures in individuele situaties aanmerkelijk vereenvoudigd worden. In individuele bestaande situaties is men aangewezen op de mogelijkheden die er zijn in het geldende bestemmingsplan. Dan is een binnenplanse vrijstelling of wijziging (artikel 15 of 11) het meest gunstig. Biedt het plan geen aanknopingspunt dan zal er een vrijstelling ex artikel 19 moeten worden doorlopen of zelfs een volledige planherziening.

Vertraging door rechtsbescherming

Houd er rekening mee dat procedures altijd vertraagd kunnen worden door burgers die gebruik maken van de mogelijkheden die de rechtsbescherming hen biedt. Tijdig overleg met belanghebbenden kan in sommige gevallen voorkomen dat gebruik wordt gemaakt van bezwaar- en beroepsprocedures. Dat zal echter niet in alle gevallen afdoende zijn.

De praktijk geeft op dit moment een zeer divers beeld van de wijze waarop in de ruimtelijke ordening met vernieuwende initiatieven wordt omgegaan.
Het verdient aanbeveling om in overleg met de gemeente uw plannen te realiseren binnen de bestaande agrarische bestemming. Een eerste reactie van de gemeente als: “het kan niet“ dient daarbij kritisch bekeken te worden.
Een vrijstellingsprocedure lijkt geen probleem, vooral als er binnenplans mogelijkheden aanwezig zijn.
Een bestemmingsplanwijziging gaat te ver, ervan uitgaande dat het agrarische bedrijf blijft bestaan. Het zal bovendien niet meevallen om een passende nieuwe bestemming te vinden.

Alle initiatieven zullen moeten starten met een goed overleg met de gemeente. Op basis van dat gesprek kan een formeel en gefundeerd schriftelijk verzoek ingediend worden.

Voor de volledigheid worden lid 2 en lid 3 van artikel 19 nog toegelicht.

Artikel 19, lid 2 WRO: Vrijstelling voor gevallen, aangewezen door Gedeputeerde Staten. In door de provincie aangewezen categorieën van gevallen kan de gemeente, in afwijking van lid 1, vrijstelling van het bestemmingsplan verlenen. Dit betekent dat voor deze categorieën van gevallen geen Verklaring van geen bezwaar van de provincie nodig is. Deze verklaring kan afgegeven worden voor bouwplannen of ontwikkelingen die voldoen aan het provinciale beleid en die overal zonder meer toelaatbaar zijn, maar die nog niet verwerkt zijn in de gemeentelijke bestemmingsplannen. Voorwaarde is dat het project voorzien is van een goede ruimtelijke onderbouwing (structuurplan of -visie, ontwerpbestemmingsplan, sectorale beleidsnota’s met ruimtelijke relevantie en vastgestelde ruimtelijke uitgangspunten). Kinderopvang en woonzorg zijn geen functies die overal en altijd acceptabel zijn en dus zal hiervoor waarschijnlijk niet snel zo'n algemene Verklaring van geen bezwaar worden afgegeven. De procedure neemt minimaal 16 weken in beslag.

Artikel 19, lid 3 WRO: Algemene vrijstellingsregeling voor kleine gevallen. In sommige gevallen (vastgelegd in artikel 20 van het Besluit Ruimtelijke Ordening, BRO) kan de gemeente zelfstandig vrijstelling verlenen. Dit is met name het geval bij beperkte verbouwingen. Deze vrijstelling is in het buitengebied alleen toepasbaar voor agrarische woningen. Voor zorgboerderijen biedt dit lid alleen een mogelijkheid binnen de bebouwde kom, doordat in artikel 20 BRO expliciet wordt gesteld dat deze vrijstelling ook geldt voor een wijziging in gebruik van opstallen in de bebouwde kom, mits het aantal woningen gelijk blijft en het gebruik niet meer omvat dan een bruto-oppervlak van 1500 m2. Nog niet duidelijk is of de voorwaarde dat het aantal woningen niet mag veranderen, strikt geïnterpreteerd moet worden. De bedoeling van de wetgever was om te sturen op nieuwe woningen en niet zozeer op een vrijstelling van de bestemming wonen, ten gunste van een andere bestemming. De procedure duurt minimaal 16 weken.

« terug

print deze pagina